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專項債全解析(36號文之后)

發布時間:2020-12-02  所屬欄目:行業資訊 來源:信貸白話  

2020年11月,財政部發布了《關于進一步做好地方政府債券發行工作的意見》(財庫〔2020〕36號),對專項債發行工作做了進一步規范,專項債發行工作有了一些新的變化。工隆建通智庫根據36號文,重新梳理更新了經典文章《一文看全專項債》,全文如下:

 要點導航 

· 專項債申報發行流程

· 需要準備哪些材料

· 專項債基礎資料清單

· 如何編制資金平衡方案

· 如何優化項目收入

· 發行期限和方式

· 信息披露有哪些要求

· 哪些領域可發專項債

· 使用領域負面清單

· 專項債資金如何使用

· 專項債券如何償還

· 調整專項債資金用途須經哪些程序

· 怎樣開展“專項債+市場化融資”

· 資金償還順序如何安排

·?地方政府如何謀劃專項債項目






?一、專項債申報發行流程?
1.項目儲備。各地、各部門首先確定國家宏觀政策、部門和行業發展規劃中需要債券資金支持,且滿足債券發行條件與要求的具體項目,準備好項目批復、可行性研究報告等相關支撐材料,在系統中分年度錄入債券需求,形成儲備項目庫中的項目。
各級財政部門要結合中期財政規劃、預算安排、債務限額、債務風險、地方財力承受可能等因素對各單位填報的項目開展分年度篩選審核與排序,及時剔除不符合規定的項目,并根據項目實現融資與收益平衡的時限提出發行期限建議,在債券資金需求集中申報時按需上報。
2.債券發行。在儲備項目庫經過篩選后,可直接用于發行的項目庫,項目進入待發行庫后,標志著進入債券發行準備環節。儲備庫中項目按照當年政策重點支持方向、債務限額等要求,開展自下而上篩選,最終入選項目納入當年財政預算及債券資金安排,并經人大審議批準。項目單位應及時引入第三方機構開展評估,出具項目收益專項債券的項目實施方案、財務評估報告、法律意見書等相關材料,還應相應編制債券還款計劃、債券或項目管理辦法等。債券前期準備完成后,根據發行窗口時期,由省財政廳統一安排發行。

一般情況下專項債額度申請程序

那什么樣的項目才具備發行專項債的條件,什么樣的項目又是好的項目?
首先,優先安排在建項目,新建項目已取得相關主管部門批復,如立項、可研、環評等,基本具備施工條件,且已納入財政債券項目庫中。
其次,項目資本金比例符合國家固定資產投資項目資本金比例要求,且項目融資不存在違規增加地方政府隱性債務的情況。
另外,根據89號文要求:“發行專項債券建設的項目,應當能夠產生持續穩定的反映為政府性基金收入或專項收入的現金流收入,且現金流收入應當能夠完全覆蓋專項債券還本付息的規?!?。
因此,滿足項目收益與融資自求平衡原則,確保項目收益能夠覆蓋債券本息,如項目已有其他融資,應明確原有融資和新增債券的償還責任。資金平衡方案里,測算出項目收益未來能夠覆蓋債券本息,才可以發行債券,一般要求覆蓋倍數在1.2以上,有些項目甚至能達到2倍甚至3、4倍以上。
由于專項債項目的核心要求就是現金流收入應當能夠完全覆蓋專項債券還本付息,所以,成功獲批發行專項債,關鍵是編制一份優秀的項目收益與融資資金平衡方案。


?二、申報專項債需要哪些材料?

專項債額度下發后,就要開始制作一套債券申報材料。從各省市的情況來看,都是由市縣財政局牽頭,相關職能部門配合。
申報材料包括信息披露文件、項目收益與融資資金平衡方案、財務評價報告、法律意見書、信用評級報告。
有些省市為了減少發行費用,財政廳會統一撰寫信息披露文件與信用評級報告。因為每一只債券的信用評級報告基本上都是當地政府的信用背書,基本情況基本相似,沒必要每一只債券都聘請一家評級機構。
財政廳只要找來一家評級機構,跟對方簽訂一年的合同,弄一個打包價格,就省了不少錢。
因此,大部分情況,各市縣財政局發行債券只需提供項目收益與融資資金平衡方案、財務評價報告、法律意見書三份文件。
整個申報材料的制作,由財政局聘請各中介機構開展材料編寫工作,各中介機構主要包括會計師事務所、律師事務所。各家的職能分別為:
1. 會計師事務所:對項目資金平衡情況進行評價,出具項目收益與融資資金平衡方案、財務評價報告兩份文件;
其實,項目收益與融資資金平衡方案本該是由財政局自己撰寫,但實際中一般會由會計師協同財政局共同完成。
2. 律師事務所:對項目進行合法合規審查,并出具法律意見書。
有些地方還會找一家銀行機構或者證券公司做整個發債申報材料的牽頭方,牽頭方的主要職能就是受財政局委托,為其提供發債的全流程服務。包括政策的咨詢,指導會計師事務所、律師事務所開展申報材料制作工作,協調會計師事務所、律師事務所各工作事項,以及包括發債進度以及對發債材料的質量進行整體把關等等。
簡而言之,就是本該財政局自己做的事,牽頭方都幫你做好了。


?三、專項債基礎資料清單?


?四、如何編制資金平衡方案?
所謂項目收益與融資資金平衡,就是測算項目實施后,未來產生的收益能夠覆蓋為實施項目而投入的資金,也就是說資金能夠收回,或至少融資資金能夠收回,沒有償債缺口,不需要另外去找資金還債。
所以,項目資金平衡方案的主要內容就是:投入資金的資金來源和現金流出計劃,項目產生的收入資金來源及現金流入測算,最后總的現金流入能夠覆蓋現金流出,并且要有一定的盈余,或者叫覆蓋倍數。
(一)資金來源與資金用途
按照中辦國辦《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》(廳字33號文)的要求,項目資金來源包括項目資本金(可以是自有資金和/或專項債資金)、專項債券、市場化融資。
資金用途包括,專項債券還本付息、市場化融資還本付息、建設支出、運營支出及稅金(如果項目立項給政府委辦則不存在稅收,立項給項目公司或平臺等企業則部分經營性收入存在稅收)。
在項目資金平衡方案中必須對上述內容提前統籌考慮,全盤規劃。
(二)現金流
資金平衡方案需要對項目全生命周期的現金流進行動態的平衡安排?,F金流的方案要盡可能與實踐結合,考慮到實際落實的細節,例如其中建設期的支出必須與實際施工單位的施工進度緊密結合;例如設備更新改造也必須明確中修、大修的時間和具體支出,以此考慮會計處理方式,是通過預提平滑支出,還是按當年支出,避免與還本付息的日期相沖突,導致現金集中支出風險。
項目收入則必須分為兩個部分,一部分用于償還專項債,納入政府性基金預算管理;另一部分為專項收入,用于償還市場化配套融資,由項目主體負責管理并償還,逐年還本付息。
(三)資金覆蓋倍數
資金平衡方案最終的輸出結果與評價指標就是資金覆蓋率(還本付息倍數)及資金平衡狀況(現金流缺口)。還本付息倍數是省財政審批專項債項目的主要指標,其計算方式是:
  • 本息覆蓋倍數=項目收益合計/債券還本付息合計
(四)整體宏觀層面及年度資金計劃
資金平衡方案不僅需要做到項目整體宏觀層面上,項目總收益能夠覆蓋舉借債券之本息,并有1.1以上覆蓋倍數,更重要的是要做年度資金計劃,年度資金計劃更加具體,包括總投資構成及以前年度已完成投資的認定、建設期分年度資金使用計劃及來源、運營期收益實現進度及還本付息安排等等內容。
此處需要注意區分自然年還是還債年,如果是自然年,發債具體日期如果是在下半年,可能會導致年末資金余額過高,需要附加解釋,以免監管部門誤認為資金使用效率不高。


?五、如何對專項債項目收入進行優化??

專項債項目資金平衡方案的優化,應做在方案編制之前,應在規劃項目的時候,就考慮如何增大收入,而不能靠編制方案的時候去夸大乃至捏造。所以,編制一份優秀的資金平衡方案的基礎,其實是提早做好項目規劃和項目儲備。
規劃項目的收入,一般有以下方法:

1、單個項目增加運營元素,把政府性基金收入變成專項收入;多個項目則肥瘦搭配,挖掘收益來源,提升可融資性。例如園區開發項目,可以將主體項目與物業/土地開發項目進行打包,通過物業/土地的滾動開發形成持續現金流。


如果要進一步開拓專項收入,則是增加項目的運營收入,物業/土地開發收入和運營收入相結合,使得項目在整個生命周期都確保有足夠現金流。也就是土地綜合開發,不能僅做一級開發。

如路燈項目,做成智慧燈杠,增加廣告、通訊基站、電動汽車充電樁、大數據收集、智能監控等功能,除了照明服務之外,還有其他增值服務收入。
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2、對當地資源進行歸納整理,將多個子項目合并為一個大項目或將多個子項目重組,確保每個項目都具備一定的收益性和可融資性,滿足市場化融資的需求。

3、挖掘項目的經營性,充分開發資源,對于過去未能按照市場原則進行的交易,則應該重新按照市場原則進行規劃。如城投之間過去有一些交易未進行核算的,應該重新核算,按市場交易原則進行。

?六、專項債的發行期限及方式?
根據《關于進一步做好地方政府債券發行工作的意見》(財庫〔2020〕36號),地方財政部門應當在每季度最后一個月20日前,向財政部(國庫司)報送下季度地方債發行計劃,包括發行時間、發行量、債券種類等。財政部將統籌政府債券發行節奏,對各地發債進度進行必要的組織協調。
地方債期限為1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年。允許地方結合實際情況,采取到期還本、提前還本、分年還本等不同還本方式。
地方財政部門應當均衡一般債券期限結構。年度新增一般債券平均發行期限應當控制在10年以下(含10年),10年以上(不含10年)新增一般債券發行規模應當控制在當年新增一般債券發行總額的30%以下(含30%),再融資一般債券期限應當控制在10年以下(含10年)。
地方財政部門應當保障專項債券期限與項目期限相匹配。新增專項債券到期后原則上由地方政府安排政府性基金收入、專項收入償還,債券與項目期限不匹配的允許在同一項目周期內接續發行,再融資專項債券期限原則上與同一項目剩余期限相匹配。
地方政府債的發行市場包括銀行間債券市場與交易所債券市場。其發行方式包括公開發行(公開招標和公開承銷)和定向承銷發行。
承銷是指地方政府與主承銷商商定債券承銷利率(或利率區間),要求各承銷商(包括主承銷商)在規定時間報送債券承銷額(或承銷利率及承銷額),按市場化原則確定債券發行利率及各承銷商債券承銷額的發債機制。
招標是指地方政府通過財政部國債發行招投標系統或其他電子招標系統,要求各承銷商在規定時間報送債券投標額及投標利率,按利率從低到高原則確定債券發行利率及各承銷商債券中標額的發債機制。其中公開發行單一期次發行額在5億元以上的須通過招標方式發行。
采用承銷或招標方式的,發行利率在承銷或招標日前1至5個工作日相同待償期記賬式國債的平均收益率之上確定。

專項債券應當在中央國債登記結算有限責任公司辦理總登記托管,在國家規定的證券登記結算機構辦理分登記托管。專項債券發行結束后,符合條件的應按有關規定及時在全國銀行間債券市場、證券交易所債券市場等上市交易。


?七、專項債信息披露有哪些要求?

各地應當在專項債券發行定價結束后,通過中國債券信息網和本地區門戶網站等媒體,及時公布債券發行結果。

地方財政部門應當在每月20日前披露本地區下月地方債發行計劃,在3月、6月、9月和12月20日前披露本地區下季度地方債發行計劃。

地方債存續期內,應當于每年6月30日前披露對應項目上一年度全年實際收益、項目最新預期收益等信息。如新披露的信息與上一次披露的信息差異較大,應當進行必要的說明。

地方債發行后,確需調整債券資金用途的,地方財政部門應當按程序報批,不遲于省級人民政府或省級人大常委會批準后第10個工作日進行信息披露,包括債券名稱、調整金額、調整前后項目名稱、調整后項目收益與融資平衡方案、跟蹤評級報告、第三方評估意見等。

信息披露包括:

  • a.經濟社會發展指標。包括本地區國內生產總值、居民人均可支配收入等;
  • b.地方政府性基金預算情況。包括本地區、本級或使用專項債券資金的市縣級政府地方政府性基金收支、擬發行專項債券對應的地方政府性基金預算收支情況;
  • c.專項債務情況。包括本地區專項債務限額及余額、地區分布、期限結構等;
  • d.擬發行專項債券信息。包括規模、期限及償還方式等基本信息;
  • e.擬發行專項債券對應項目信息。包括項目概況、分年度投資計劃、項目資金來源、預期收益和融資平衡方案、潛在風險評估、主管部門責任等;
  • f.第三方評估信息。包括財務評估報告(重點是項目預期收益和融資平衡情況評估)、法律意見書、信用評級報告等;
  • g.其他按規定需要公開的信息。

省級財政部門應當及時在本單位門戶網站、中國債券信息網等網站披露地方債券發行相關信息,不再向財政部備案需公開的信息披露文件。

2020年1月,財政部辦公廳下發了《關于啟用地方政府新增專項債券項目信息披露模板的通知》,要求各地自2020年4月1日起,發行新增專項債券時披露該模板,并在債券存續期內,按照模板格式每年披露項目實際收益、項目最新預期收益等信息,如新披露的信息與上一次披露的信息差異較大,應進行必要說明。

由財政部國庫司設計的地方政府新增專項債券信息披露模板,將投資者最關心的債券基本要素、項目融資來源、分年融資計劃、分年預期收益、收益/融資覆蓋倍數等項目核心信息,從繁雜的信息披露材料里提煉出來,以表格形式一目了然地展現。

地方政府應按模板填報披露信息。


?八、除了土儲、棚改,哪些領域可以發行專項債?

一圖看懂:

近期棚改專項債又將恢復發行,部分地方已在梳理棚改專項債項目清單。監管部門對本次棚改專項債提出三個要求:
一是此次棚改專項債僅支持已開工項目,且不得用于貨幣化安置項目。
二是棚改項目必須納入年度棚改計劃任務。
三是棚改項目信息與相關材料要件信息一致,如立項批復、用地預審、“一案兩書”等。
棚改專項債仍然限制為已納入年度棚改計劃任務的已開工項目。所以,各地市規劃專項債項目,仍然要注意避免直接用途為土地儲備和棚改,要關注除了土儲和棚改之外,哪些領域可以發行專項債。
土儲和棚改不能發行專項債,但是園區的基礎設施可以發行專項債,這體現了政策引導各地增加有效投資,在有限的土地資源上導入產業、支持實體經濟發展、加強土地高效利用的意圖。各地應準確理解政策導向并善用之。


?九、使用領域負面清單?
·?不得用于無收益的公益性項目。
·?不得用于企業投資的市場化產業項目。
·?不得作為政府投資基金、產業投資基金等各類股權基金的資金來源,不得通過設立殼公司、多級子公司等中間環節注資,避免層層嵌套、層層放大杠桿。
· 嚴禁用于企業補貼或獎勵、企業對外借款。
· 嚴禁用于項目運營補貼等經常性支出。
·?嚴禁用于“亮化”工程、景觀提升、主題公園等形象支出。
·?嚴禁用于購買理財產品。
·?嚴禁用于債券利息支出等。


?十、專項債資金如何使用?

從專項債券的界定可以看出,專項債是針對公益性(準公益性)基礎設施項目發行的政府債券?,F行專項債相關文件,并沒有清晰說明專項債的具體用途(支持項目的具體方式或途徑)。從理論與實踐的結合角度看,政府作為基礎設施項目的投資人和促進者,支持項目的途徑主要有三個:
一是用作政府投資項目的直投資金,
二是用作對項目公司、社會投資人的債務性資金,
三是用作項目公司的項目資本金。
(一)用作政府投資項目的直投資金
是指專項債收入進入發債收入后,政府以直接投資的方式投入項目,項目實現的收益回到政府性基金或經營性專項收入,歸還專項債本息。由于投資方式為政府直接投資,因此這類項目通常是政府直接投資的項目(政府自建自營項目),即沒有其他經濟主體參股。
(二)用作對項目公司、項目實施主體的債務性資金
是指專項債資金作為債務性資金進入項目公司或項目實施主體,以項目產生的政府性基金收入或專項收入款歸還專項債本息。這種方式不適用于PPP項目。
(三)用作項目的項目資本金
《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》(廳字〔2019〕33號)規定:“允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金。對于專項債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應的重大項目,主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰略的地方高速公路、供電、供氣項目,在評估項目收益償還專項債券本息后專項收入具備融資條件的,允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金,但不得超越項目收益實際水平過度融資?!?/span>
除了廳字〔2019〕33號,2019年9月4日李克強總理主持召開的國務院常務工作會議上提出要擴大專項債的使用范圍,“重點用于鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎設施,城鄉電網、天然氣管網和儲氣設施等能源項目,農林水利,城鎮污水垃圾處理等生態環保項目,職業教育和托幼、醫療、養老等民生服務,冷鏈物流設施,水電氣熱等市政和產業園區基礎設施”,并“將專項債可用作項目資本金范圍明確為符合上述重點投向的重大基礎設施領域。以省為單位,專項債資金用于項目資本金的規模占該省份專項債規模的比例可為20%左右?!?在今年4月份,這一比例提高到25%
國發〔2019〕26號《國務院關于加強固定資產投資項目資本金管理的通知》明確了項目資本金的性質,“對投資項目來說必須是非債務性資金,項目法人不承擔這部分資金的任何債務和利息”,即項目資本金不得為項目公司的債務性資金,但可以為投資人(股東)的債務性資金。這一認定,明確了過去“項目資本金也不得為投資人的債務性資金”的有關爭議。也印證了廳字〔2019〕33號“地方政府專項債券可以用于項目資本金”的合法性。

(四)政府統籌用于項目

實踐中,還有地方政府將發行專項債券籌集的資金調撥給項目單位,同時政府統籌項目產生的基金性收入和專項收入用于專項債券到期償付。這實際上是把專項債的發債收入當成財政收入統籌使用了。
(五)專項債資金使用的要點
專項債券資金必須用于有一定收益的公益性項目。這一概念其實已經限定了專項債券資金使用范圍,其一是需要用在項目上,將專項債券資金用于經常性支出、償還其他債務或利息的均不屬于項目范疇,且這些支出均不能形成實物工作量,違反國常會對于盡快形成實物工作量的要求。其二公益性,堵死了專項債券資金用于產業項目、房地產項目等適合商業化運作項目的路徑。
其次,項目謀劃期考慮要充分。大部分的資金使用問題都可追索到項目前期謀劃階段,有些地方存在“項目跟著資金走”、“為了融資而融資”的現象,造成項目前期謀劃準備不足,倉促上報,資金下達后造成使用困難。
再次,根據國發【2014】43號文指出:明確政府和企業責任,政府債務不得通過企業舉借,企業債務不得推給政府償還,切實做到誰借誰還、風險自擔。因此,在項目業主的確認上,政企職責要劃分清楚。屬于本級企事業單位干的事,你別用政府部門來做業主,容易造成后期資金使用、產權劃分等諸多問題。
最后,對項目業主變更、建設內容及規模調整等可能影響其收益與融資平衡能力的重大事項的、應經本級政府批準后向省級財政部門報告,并由省級財政部門公告或做相應的信息披露。對因準備不足短期內難以建設實施的項目,應根據財預〔2020〕94號文規定調整專項債券資金用途處理。


?十一、專項債券如何償還??

1.專項債券以對應的政府性基金或專項收入償還。

2.專項債券還本、付息以及費用支出應當根據當年到期專項債券規模、利率、費率、對應專項收入等因素合理預計,列入年度政府性基金預算統籌安排。

3.使用債券資金的單位應當建立單位還本付息臺賬,健全償債保障機制。每年按相關規定足額上繳當年專項債券利息和實際發生的發行費用。


?十二、調整專項債資金用途須經哪些程序?
財政部7月27日公布財預〔2020〕94 號《關于加快地方政府專項債券發行使用有關工作的通知》,要求對已下達及擬下達的新增專項債券,力爭在10月底前發行完畢,而對此前發行的專項債,確需調整用途的,原則上應當于9月底前完成,確保年內形成實物工作量。
這體現了加強資金和項目對接、提高資金使用效益,做好穩投資穩增長工作的意圖。
此前,于7月15日召開的國務院會議要求,各地要加快專項債發行和使用,支持“兩新一重”、公共衛生設施建設,可根據需要及時用于加強防災減災建設,盡快形成實物工作量,確保項目質量。
會議確定,對項目短期內難以建設實施、確需調整資金用途的,原則上要于9月底前完成并按程序報備。?
財預〔2020〕94 號是對以上要求的細化,根據94號文,對因準備不足短期內難以建設實施的項目,允許調整用途,具體要求是:?
1、按程序調整用途?
2、經省級政府出文批準同意
3、報財政部備案?
4、在地方政府債務管理信息系統全過程登記?
調整后的專項債資金優先用于黨中央、國務院明確的“兩新一重”、城鎮老舊小區改造、公共衛生設施建設等領域符合條件的重大項目。?
94 號文明確了專項債調整用途須經省級政府出文批準同意調整,并報財政部備案,在地方政府債務管理信息系統全過程登記。但如何按程序調整專項債用途?調整專項債資金用途須經哪些程序??
其實,早在2018年,財預161號《財政部關于支持做好地方政府專項債券發行使用管理工作的通知》中,對此已有提及,原文為:?
專項債券發行后調整用于落實黨中央、國務院重大決策指定用途的,應當按照規定程序和市場規則,由省級財政部門報經省級人民政府批準后辦理,其中涉及預算調整的按程序報經省級人大常委會批準,并自省級人民政府或省級人大常委會批準后三十天內報財政部備案。涉及市縣級預算調整的,由市縣級財政部門編制政府性基金預算調整方案,由本級人民政府提請本級人大常委會批準。


該文已經明確,專項債券發行后調整用途的,須由省級財政部門報經省級人民政府批準后辦理,涉及預算調整的按程序報經省級人大常委會批準,并報財政部備案。?
而該文所指的“規定程序”應該還包括信息披露的要求。至于文中的“市場規則”是否指按照債券市場的有關規定,召開“債券持有人會議”,經持有未償債券本金金額50%以上的債券持有人同意,則并不明確。
2019年11月,山東省出臺魯財債〔2019〕52號《專項債券項目庫管理暫行辦法》,其中第二十一條指出:
專項債券資金實際使用項目與發行公告債券項目要嚴格對應一致,嚴禁隨意變更專項債券項目,嚴禁截留、挪用債券資金。在項目存續期內,因項目規劃調整等因素,確需變更項目資金使用用途的,要按規定履行預算調整、信息披露等相關程序后,方可調整項目資金用途。?


可見,專項債券發行后改變用途的,至少要經過預算調整和信息披露的程序。
有關預算調整的流程,《中華人民共和國預算法》第七章《預算調整》
第六十七條:預算在執行中出現下列情況之一的,應當進行預算調整:
(一)需要增加或者減少預算總支出的;
(二)需要調入預算穩定調節基金的;
(三)需要調減預算安排的重點支出數額的;
(四)需要增加舉借債務數額的。
第六十九條 各級政府對于必須進行的預算調整,應當編制預算調整方案。預算調整方案應當說明預算調整的理由、項目和數額。
縣、自治縣、不設區的市、市轄區政府財政部門應當在本級人民代表大會常務委員會舉行會議審查和批準預算調整方案的三十日前,將預算調整初步方案送交本級人民代表大會常務委員會有關工作機構征求意見。
這些規定基本明確了預算調整的流程。
如深圳市坪山區人民政府2019年第三次預算調整方案中即有這樣的表述:
根據財政部和市財政局有關要求,2019年新增債券資金須于2019年10月底前全部形成支出。2019年深圳市(坪山區)產業園區專項債券(一期)-2019年深圳市專項債券(十一期),發行額為15億元,對應產服公司實施的生物醫藥加速器二期項目和新能源(汽車)產業基地中部啟動區項目(二期)。因EPC工程總承包招標工作延后、張河瀝河道規劃藍線變更等原因造成項目進度滯后,生物醫藥加速器二期項目和新能源(汽車)產業基地中部啟動區項目(二期)的9.8億元預計2019年10月底前無法形成支出。
根據《財政部關于支持做好地方政府專項債券發行使用管理工作的通知》(財預〔2018〕161號)有關規定,為加快專項債券資金使用進度,10月12日,經市政府同意,將生物醫藥加速器二期項目和新能源(汽車)產業基地中部啟動區項目(二期)的9.8億元調整為平樂骨傷科醫院業務用房購置項目8.8億元和坪山區水污染治理項目1億元。
特向區人大常委會報告,并相應調整支出功能分類科目。?
一般情況下,專項債資金用途調整屬于本級政府預算方案內調整,預算調整方案經本級人大常委會審議,但對于專項債資金用途調整中存在跨區縣調整的情形,預算調整方案需要經各自區縣人大常委會批準;對于地市將市本級專項債額度調劑到區縣的情形,區縣須調整預算,并經人大常委會同意。
根據以上政策和信息,各級政府應統籌區域內專項債項目的資金使用進度,加快資金撥付,促進早日開工形成實物工程量。而對于確實暫時無法開工實施的項目,應積極協調區域內符合條件的項目使用專項債資金,以免造成專項債資金閑置,并影響區域內后續專項債額度的申報獲批。
在協調好新的項目使用專項債資金后,應由新項目的項目單位向財政部門提出項目調換申請,經本級人民政府同意,財政部門向上報送項目調換方案,在省級財政部門匯總報省人民政府批準后,報本級人大常委會批準預算調整方案,方案通過后,財政部門撥付資金。
對于發行專項債信息披露,財預〔2018〕209號《地方政府債務信息公開辦法(試行)》第八條【新增專項債券發行公開】中要求:
省級財政部門應當在新增專項債券發行前,提前5個以上工作日公開以下信息,其中包括:
(五)擬發行專項債券對應項目信息。包括項目概況、分年度投資計劃、項目資金來源、預期收益和融資平衡方案、潛在風險評估、主管部門責任等;
(六)第三方評估信息。包括財務評估報告(重點是項目預期收益和融資平衡情況評估)、法律意見書、信用評級報告等;
所以,如果專項債資金調整用途,至少需公布對應的項目信息,包括:預期收益和融資平衡方案、財務評估報告、法律意見書、信用評級報告等。
財政部歷來重視專項債的信息披露工作,上述財預〔2018〕209號印發于2018年末,2019年末,財政部又印發了財辦庫〔2019〕364號《關于啟用地方政府新增專項債券項目信息披露模板的通知》,明確:2020年4月1日起,各地發行地方政府新增專項債券時,須增加披露地方政府新增專項債券項目信息披露模板,以表格形式展現項目核心信息。
按照最新的財預〔2020〕94 號的要求,各地調整專項債資金用途須經省級政府批準,還應當將省級政府批準同意的相關文件按程序報財政部備案,并在地方政府債務管理信息系統全過程登記。
而這個系統正是財政部為加強地方政府性債務管理,實現對地方政府性債務的全口徑管理和動態監控而開發的。
最后我們簡單總結一下,調整專項債資金用途須經以下程序:
1、各級政府統籌專項債資金使用進度,對于確實暫時無法開工實施的項目,協調轄內符合條件的項目使用專項債資金。
2、由新項目的項目單位向本級人民政府的財政部門提出項目調換申請,經本級人民政府同意,由財政部門向上級財政部門報送項目調換方案。
3、調換方案逐級匯總報省人民政府批準。
4、在省級人民政府批準調換方案后,由項目單位和本級人民政府財政部門召開“債券持有人會議”,經50%以上金額的債券持有人同意(此條不是必選項)
5、涉及預算方案調整的項目,由涉及預算方案調整的各級人民政府報本級人大常委會批準預算調整方案。
6、按照規定披露專項債調整用途的信息,包括新項目的有關信息。
7、在地方政府債務管理信息系統全過程登記。



?十三、“專項債+市場化融資”如何開展?
根據《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》(廳字〔2019〕33號)(下簡稱“專項債通知”)中相關內容,要發揮專項債券帶動作用和金融機構市場化融資優勢,依法合規推進專項債券支持的重大項目建設。
該通知同時規定,對有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項目,由地方政府發行專項債券融資;收益兼有政府性基金收入和其他經營性專項收入,且償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的重大項目,可以由有關企業法人項目單位根據剩余專項收入情況向金融機構市場化融資。
上述內容明確了兩個方面,一是如果一個項目僅有政府性基金收入,是不能市場化融資的;二是只有專項收入,且償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的項目,才能市場化融資,即市場化融資的還款來源只能是專項收入。
該通知明確的其他主要內容還有:
1、在評估項目收益償還專項債券本息后專項收入具備融資條件的,允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金,但不得超越項目收益實際水平過度融資。
2、組合使用專項債券和市場化融資的項目,項目收入實行分賬管理。項目對應的政府性基金收入和用于償還專項債券的專項收入及時足額繳入國庫,納入政府性基金預算管理,確保專項債券還本付息資金安全;項目單位依法對市場化融資承擔全部償還責任,在銀行開立監管賬戶,將市場化融資資金以及項目對應可用于償還市場化融資的專項收入,及時足額歸集至監管賬戶,保障市場化融資到期償付。
3、市場化轉型尚未完成、存量隱性債務尚未化解完畢的融資平臺公司不得作為項目單位;嚴禁項目單位以任何方式新增隱性債務。
通過上述內容,在決定是否進行市場化融資之前,需要對建設項目的各項收入做出預測,并進行分類:哪些收入進入政府性基金收入,哪些收入進入專項收入,再對償還專項債后的其他專項收入進行預測,有盈余,則可籌措相應市場化融資以及決定一定比例專項債是否用于資本金。
簡言之:
專項債的還款來源可以是政府性基金收入+專項收入,此部分資金繳入國庫,納入政府性基金預算管理,確保專項債券還本付息。
市場化融資的還款來源只能是專項收入,項目單位在銀行開立監管賬戶,將此部分收入歸集至監管賬戶,用于市場化融資到期償付。
專項債與市場化融資對應的收入應該進行分割,專項債與市場化融資對應的資產是否需要進行分割呢?要看項目具體情況。因為專項收入可以歸還專項債、也可以歸還市場化融資,對專項收入可以進行分割,但對產生專項收入的資產卻很難進行分割。另外,市場化融資的提供方是可以提出資產抵質押要求的。如果對市場化融資提供抵質押影響到專項債還款來源的實現,則應征得政府方的同意。


?十四、專項債和市場化融資的受償順序應怎樣安排?

專項債在實際應用中,如果是政府直接投資,那么發債主體和項目單位是某個政府部門,項目建設資金全部來自專項債,不涉及外部融資。
如果,專項債僅提供項目建設部分資金,那么可區分為債權性質的資金和股權性質的資金;金融機構進行融資決策時,會按項目披露的“收益融資自平衡方案”等信息進行分析。
(一)專項債提供債權資金
因專項債利率低,投資者有權要求優先償還,且政府性基金收入(土地出讓金為主)產生于項目前期,故專項債還款優先有其合理性。
另一方面,由于專項債利率低,市場化融資利率高,項目單位出于節約利息成本的需求,也存在先還高成本的市場化融資,再還專項債的需求。
這一問題的解決,要回歸于基本事實:就是還款來源產生的時間。
(二)專項債提供股權資金(資本金)
在財務會計上,權益資金的受償順序劣后于債權資金,這是常識。但在專項債用于資本金場合,在最初做“收益融資自平衡”方案時,就將項目收入分割了,一部分用于償還專項債,另一部分用于償還市場化債權融資,特別是政府性基金收入只能用于償還專項債本息。
一個項目建設資金,既有專項債又有市場化融資的情況下,還款順序可以是專項債做債性資金>市場化融資>專項債做資本金--前面的先還。
這里我們需要理解,雖然專項債均繳入國庫,實際還款責任是地方政府,但在專項債充當資本金和專項債充當債性資金的情況下,地方政府的責任有所不同。專項債充當債性資金的情況下,項目單位的責任更大一些。
而實際的還款順序安排,還必須考慮到還款來源產生的順序,應與之匹配。
市場化融資提供者,將根據償還專項債后的現金流,也是對應明確分割的現金流進行授信測算,并做出決策。

?十五、地方政府如何謀劃專項債項目?

(一)誰來謀劃
統籌發揮發展改革部門、財政部門及相關部門各自職能,在遵循有關投資管理和財政管理法律法規的前提下,共同做好專項債項目儲備、申報、調度、監管、績效管理等工作。
發展改革部門要發揮在項目策劃和管理方面的優勢,牽頭抓總,做好政策解讀和申報指導。同時,堅持專業的人干專業的事,強化行業主管部門的主體責任,充分調動各行業主管部門的積極性,編制好專項債項目的可行性研究報告和環評影響評價等專項報告,落實好規劃、用地、用能等要素保障。
(二)怎么謀劃
一是專班作戰。發展改革和財政部門、行業主管部門、咨詢機構,三方力量擰成一股繩,形成工作專班,扁平化作戰,現場辦公,有效銜接。專班必須專業,發展改革和財政部門體現在把控政策的專業上,行業主管部門體現在深耕行業的專業上,咨詢機構體現在策劃包裝提升項目質量的專業上。
二是精準謀劃。按照專項債支持的領域,結合當地的實際情況,在立項之前就要著重考慮資金籌措中專項債對項目的各種要求,尤其是結合預算內投資的地方配套部分,有收益的項目爭取專項債解決。
三是咨詢機構早參與。建立引入高水平咨詢機構聯合會戰模式,提早介入對項目策劃、融資方案、風險管理、可持續發展等方面,提供包括決策、準備、實施、運營在內的全過程咨詢服務,幫助謀劃和策劃生成一批次符合國家投向、符合申報要求、符合行業標準、符合地方實際的高質量的專項債項目。
四是金融機構早參與。中央明確金融機構可以對符合要求的專項債項目進行配套融資,這對項目的要求就比較高,項目的未來基金性收益、專項收入和經營性收入等必須滿足還債和還貸的要求??梢砸龑Ы鹑跈C構提前介入專項債項目策劃,靈活運用信貸產品,結合實際提供量身定制的金融服務。
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